Rozhovor s lektorem Akademie C. H. Beck, Lukášem Králíkem

V pátek 16. 12. Akademie C. H. Beck pořádá seminář na téma Argumentace v právu a aktuální zdroje práva. Přednášející JUDr. Lukáš Králík, Ph.D., právník ve státní správě a vysokoškolský pedagog se zaměřením především na legislativu a publikaci práva, poskytl do letošního druhého čísla časopisu Právní rádce zajímavý rozhovor, který se zaměřuje na aktuální praktické otázky, které budou na pátečním semináři též řešeny.

Pokud srovnáme justici s ostatními oblastmi státní správy, jak si stojí v míře elektronizace a toho, co je možné vyřešit na dálku?

Státní správa má mnoho různých elektronických informačních systémů, chybí například jednotná spisová služba, která by technicky byla jistě možná, ale z různých praktických či čistě subjektivních důvodů se to spíše naopak diverzifikuje na úrovni jednotlivých úřadů.

A je to dobře?

Z osobní zkušenosti ze státních úřadů i soukromé sféry, když se pokaždé musíte učit nový systém, není to uživatelsky příjemné. Diskuse se zástupci justice ohledně zveřejňování rozhodnutí vždy končila argumentací, že v justici je mnoho rozličných informačních systémů. Jiný systém mají okresní soudy, jiný krajské a vrchní soudy. Pozitivním příkladem může být např. CEDR (systém elektronických platebních rozkazů – pozn. redakce), který myslím byl i v resortní strategii e Justice pro léta 2016-2020 uváděn jako jediný funkční kompletní elektronický systém v justici. A v oblasti insolvencí je funkční elektronický spis.

Co brání tomu, aby byl kompletní elektronický spis?

Samotný elektronický spis je podle zákona možný už dnes. Jinou otázkou je ale jednotný elektronický systém propojení různých databází a podsystémů. A to je ambice, o které se dlouhodobě mluví v různých strategiích, ale bude to ještě hodně složitý úkol.

Jde mi spíše o tu uživatelskou zkušenost, proč třeba dnes účastníci a jejich zástupci nemají možnost u všech soudů nahlížet do spisů vzdáleně, stáhnout si obsažené dokumenty a podobně? Je to konzervativním přístupem, který justice zastává?

Justice ze své podstaty vždy byla a bude konzervativní. Téma elektronizace a digitalizace bude logicky v rámci justice hůře prosaditelné než v jiných oblastech. Pokud jde o nahlížení do spisu, jako první vlaštovka v této oblasti byl systém NaSpis u Ústavního soudu spuštěný v roce 2018. Ten v reálné praxi ukázal, že to  jde. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že to bylo v rámci jednoho soudu s mnohem nižším nápadem než obecné soudy, takže to bylo technicky jednodušší. Ale pokud si pamatuji na různých odborných fórech, kolegové z Ústavního soudu nabízeli zástupcům ministerstva spravedlnosti své zkušenosti se zřízením elektronického spisu a funkcí vzdáleného nahlížení. Technicky to možné je, je to jen otázka politické vůle.

Blíží se termín, od kdy budou muset nově  i soudy nižších stupňů povinně zveřejňovat všechny rozsudky. Jsou na to připravené?

Zákon sice říká, že se zveřejňují „pravomocná rozhodnutí“, ale novelizační ustanovení je hodně obecně napsáno, tudíž o jaké agendy a o jaký rozsah půjde, o tom rozhodne prováděcí vyhláška ministerstva spravedlnosti, která ještě není vydána.

Takže doteď není jasné, jakých typů řízení se zveřejňování bude týkat?

Ano. Vyhláška by měla být připravována do legislativního procesu, takže je důležité říct, že až to, co bude konkrétně uvedeno ve vyhlášce, jakých agend se bude zveřejňování týkat,. Nebude se jednat o veškerá rozhodnutí. Záměrem ministerstva spravedlnosti od počátku bylo ponechat si kontrolu nad tím, v jakém rozsahu bude povinnost uložena.

Dá se čekat, že by ministerstvo spravedlnosti mělo důvod do té vyhlášky některé agendy nezahrnout?

To záleží na stavu, složitosti i citlivosti jednotlivých agend, také i rozsahu textů odůvodnění. To jsou jistě kritéria, podle kterých by se mělo rozhodovat, ale o tom vše bude rozhodovat pouze ministerstvo spravedlnosti. Je škoda, že nebyla ze strany ministerstva celá připravovaná koncepce zveřejňování a anonymizace systematicky veřejně diskutována na odborné úrovni.

Z vašeho pohledu je tam objektivní důvod některé agendy ze zveřejňování vyloučit?

Při dlouhodobých diskusích o koncepci zveřejňování soudních rozhodnutí vždy padaly jediné a největší námitky ohledně případné anonymizace. Agendy, které vyžadují důslednou anonymizaci, byly zmiňovány jako ty, které by alespoň v počáteční fázi neměly být hromadně zpřístupňovány. Například ochrana nezletilých v trestním řízení.

Jaký benefit to lidem přinese? Budou schopni se snáze orientovat v záplavě desítek či stovek tisíc rozsudků, které do databáze judikatury přibydou?

Budou je mít přístupná, což je ten první rozdíl oproti současnému stavu. Dnes se k těm textům rozhodnutí dostáváme čistě jako účastníci nebo na základě žádosti o informace. Orientovat se můžeme v databázi podle vyhledávací masky a zadaných parametrů.

Jde mi o to, jestli lidem bude databáze reálně k užitku, když se tam objeví tisíce anonymizovaných rozsudků, kde bude chybět nejen identifikace účastníků, ale i třeba část skutkového děje?

Na Slovensku, kde to už funguje deset let, to v praxi funguje. Možnost transparentnosti a přístupu k informacím je mezi advokáty a soudci určitě oceňována. Základní rozsah chráněných anonymizovaných informací je dán zákonem, ale vždy záleží na konkrétním zpracovateli. Žádná masivní anonymizace by neměla nastávat. Chce to nastavit jednotná pravidla.

Půjde to udělat automatizovaně, nebo to na soudce, případně jeho kancelář klade další nároky na vymezení toho, co má zůstat před zraky veřejnosti skryto?

Tato námitka opakovaně padala a v návaznosti na to byl velmi rychle vyvinut anonymizér konkrétním kolegou z jednoho okresního soudu, který drtivou většinu potenciálně chráněných informací umí rozlišit a zanonymizovat je. Anonymizační software by měl zásadně urychlit  a usnadnit práci administrativních pracovníků. Finální posouzení bude vždy individuální na konkrétním člověku.

Měl jste možnost ten nástroj vidět na vlastní oči?

Byl nám představen v roce 2019 v rámci odborného kulatého stolu věnovanému otázce zveřejňování rozsudků. A i podle reakcí lidí z justice se dá usuzovat, že jde o velmi užitečný a funkční software.

Proč u nás tak dlouho trvalo, než se stát odhodlal rozsudky zveřejňovat?

U nás nikdy v historii ze zákona nebyla povinnost zveřejňovat texty rozhodnutí. Pouze měly vrcholné soudy povinnost vydávat výběrové sbírky judikatury. V novém miléniu všechny tři vrcholné soudy přistoupily ke zveřejňování všech svých rozhodnutí ve svých databázích. A čím dál víc soudců, advokátů, novinářů či akademiků v dnešní době vyžadovalo texty rozsudků nižších instancí, což vyvolalo otázku, proč obdobný systém nenastavit i na úrovni nižších pater justice. Přitom se ale jedná o násobně větší objem, což je asi jeden z hlavních důvodů, proč se k tomu ani technicky nemohlo přistupovat dříve.

Jde mi o to srovnání, že na Slovensku to šlo a u nás ne.

Nakonec se vždycky jedná o politické rozhodnutí a nastavení zákonných povinností. U nás tomu k tomu evidentně dříve politická vůle nebyla.

Vedle databází provozovaných státem existují i neoficiální databáze, které dávají do souvislosti data posbíraná na státních aplikacích. To za minulé vlády vedlo k výraznému zeštíhlení množství dat, která je možné na webu justice dohledat. Už není možné třeba zjistit ze seznamu nařízených jednání, kdo se s kým soudí.

Argumentace ministerstva pro toto omezení zněla, že by to narušilo smysl anonymizace a celého zveřejňování. Pokud se bavíme o fenoménu takzvaných „pirátských“ justičních databází, kde byly sesbírány a pospojovány dohromady data o veřejných soudních jednáních ze systému infoSoudu a zároveň texty rozhodnutí z úředních desek, to je velmi zajímavý fenomén. Prvotně je třeba ale zdůraznit, že celý systém infoSoud a InfoJednání na stránkách justice je poskytován nad rámec zákonné povinnosti. Je to jakýsi uživatelský nadstandard pro veřejnost.

A to i přesto, že rozhodování justice má být transparentní, pod veřejnou kontrolou?

To je obdobné jako s těmi texty soudních rozhodnutí. I povinnost zveřejňovat online informace o jednotlivých datech jednání a jejich průběhu či účastnících přímo ze zákona nevyplývá. Na druhou stranu se jedná o ústavní právo na přístup k informacím, transparentnost rozhodování a princip veřejné kontroly justice. Jedná se o informace, které lze získat přes žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pro obě strany je mnohem praktičtější, pokud jsou takové informace o jednáních nebo texty rozhodnutí nabízeny soudy aktivně, dobrovolně na webu. Tím se zároveň snižuje zatížení soudů, které nemusejí vyřizovat tyto žádosti.

Čili, když přes takzvanou stošestku šlo dobrat se k témuž výsledku, podle vás má smysl, aby ta samá informace byla zveřejněna rovnou?

Celá koncepce hromadného zveřejňování je založena na tom, že soudy dobrovolně zveřejňují něco, co by stejně musely na žádost složitě vyhledávat, anonymizovat a poskytovat. Jedná o přístup k informacím na základě tzv. aktivního poskytování.

Potom tedy je otázkou, když z těchto střípků lze poskládat jak vy říkáte tzv. pirátskou justiční databázi, tak k čemu je anonymizace, když se s využitím tohoto nástroje bude možné dobrat, o co se jedná a kdo byli původní účastníci. Je vůbec anonymizace potřeba?

Fenomén ochrany osobních údajů je v posledních letech zásadní i na evropské úrovni. Historicky si pamatujeme, že obzvlášťě v anglosaské praxi byly rozsudky citovány jmény, i u nás se tak někdy dělo. Je to pohodlnější, když citujeme ne podle čísla jednacího, to si nikdo nepamatuje, ale podle stran. Na druhou stranu právě zvyšující se ochrana osobních údajů nám tu situaci dost mění.

Už dnes existují právní informační systémy, které jak obsah sbírky zákonů, tak judikaturu soudů zpřístupňují. Proč je potřeba další zdroje a nebude v tom chaos?

Je třeba zdůraznit, že komplexní právní informační systémy, jsou provozovány pouze na placené bázi komerčními subjekty. Oficiální komplexní právní informační systém, databáze či portál v českém prostředí neexistuje, na rozdíl například od Slovenska, kde v rámci systému Slov-Lex na jednom místě zpřístupněnu oficiální sbírku zákonů, databázi soudních rozhodnutí a systém eLegislativa, ve kterém probíhá tvorba zákonů. Obdobný systém v českém prostředí není.

Primárním pramenem práva je u nás papírová, tištěná sbírka zákonů, přitom se už patnáct let mluví o tom, že by měla být elektronická verze sbírky…

Příprava a realizace projektu eSbírky trvá opravdu příliš mnoho let. Je to otázka na ministerstvo vnitra jako garanta publikace právních předpisů. Existují komparativní studie, které uvádějí, že elektronizace sbírky předpisů proběhla ve valné většině evropských států. Česko už před delší dobou bylo uváděno jako jeden z mála posledních mohykánů, kde byla závazná pouze papírová verze sbírky zákonů. V praxi jsou všichni nuceni využívat soukromé právní informační systémy a jejich novelizovaná (konsolidovaná) znění. Ty zde nahrazují něco, co stát měl již dávno občanům nabídnout. Samotný finanční náklad na vydávání, tištění a distribuci (přičemž povinnost té distribuce vychází ze zákona z poloviny devatenáctého století) je asi tím hlavním důvodem, proč se od papírové verze odklonit.

Není problém, že autentické znění, tedy výslednou podobu zákona po všech změnách, nám nenabízí stát, ale soukromý subjekt, který na tom vydělává?

To je paradox, který rád uvádím ohledně jednoho nálezu Ústavního soudu, kde se diskutovalo o závazných zněních předpisů. Ústavní soud konstatoval, že soukromé elektronické sbírky jsou neoficiální, nezávazné, a přitom sám v rámci odůvodnění odkazoval na text zákona, který byl čerpán ze soukromého informačního systému. To je možná krásná ukázka toho, že ani nejvyšší strážce naší ústavnosti nemá na výběr, odkud by čerpal texty obecně závazných předpisů.

Elektronizace se týká i předpisů vydávaných samosprávami. Ta funguje od začátku letošního roku. Přesto narážela na nelibost samospráv…

Formálně nová elektronická Sbírka právních předpisů, jako první elektronická sbírka v naší historii, funguje již počátku tohoto roku na stránkách ministerstva vnitra. Druhou ale otázkou je, jak je v praxi naplňována a jak jsou plněny nové zákonné povinnosti ze strany obcí, samospráv, krajů a ostatních správních úřadů, které mají povinnost tam vyhlašovat texty právních předpisů. V porovnání s dlouho plánovanou a připravovanou a odkládanou eSbírkou byla koncepce této sbírky právních předpisů poněkud překvapivá. Myslím, že nebyla ani zahrnuta do plánu legislativních prací na příslušné roky. Celý tento projekt byl připraven velmi rychle. V legislativním procesu při projednávání návrhu zákona se projevil značný odpor samospráv. Padala možnost narušení práva na územní samosprávu. Výhrady se vztahovaly především k přechodnému ustanovení, podle kterého starší dříve vydaný předpis musí být do určité doby zařazen do této sbírky, jinak pozbyde platnosti.

Není ale právě v tom ten posun k lepšímu, že se zpřehlední pro adresáty práva, co vlastně platí?

Z hlediska principu právní jistoty nebo principu formální publicity, který u nás platí 170 let, tak zřízení první centrální a oficiální elektronické sbírky předpis je určitě nutno vnímat jako historicky zásadní posun a kladný krok. Na druhou stranu je třeba se ptát, zda opravdu existovala reálná poptávka zrovna po zřízení této sbírky a jak v praxi bude fungovat. Samosprávy po ní asi zrovna moc nevolaly, když si stěžovaly skrze senátory u Ústavního soudu.

V té souvislosti se také mluvilo o projektu pročištění právního řádu o předpisy, kterými se nikdo neřídí, ale zároveň je ani nikdo nezrušil. Jak moc je taková čistka potřeba?

Aktuální aktivita pročišťování tzv. obsoletních právních předpisů vzešla z různých poslaneckých návrhů,  které byly spíše populistickým výstřelem do tmy. Připravovaný vládní návrh také postrádal nějakou komplexní analýzu. Primárně je třeba udělat analýzu historicky opravdu všech vydaných právních předpisů. Nyní má probíhat takový projekt na ministerstvu vnitra, ale je třeba zdůraznit, že se jedná o komplexní a vysoce odbornou práci, která má probíhat na čistě akademické úrovni skrze nezpochybnitelné odborníky v oboru teorie práva a právní historie.

Je třeba také zdůraznit koncepce hromadné masivní derogace je velmi netradiční, která v našem právním prostředí nikdy nebyla uplatněna. V reálné praxi se ani právník ani občan skoro nemá šanci se setkat s texty těchto starších obsoletních předpisů. Existence těchto předpisů nijak nenarušuje právní jistotu a náš právní řád. Ten by si mnohem víc zasloužil očištění od těch nekvalitních současných právních předpisů, které jsou často vnitřně rozporné, nepřehledné. Určité pročištění právního řádu od těch starších předpisů může být až finální perlička, pokud vyřeším mnohem akutnější potřeby. Co nám chybí mnohem citelněji, je takzvaný svod platného práva, soupis platných právních předpisů.

Existuje někde jejich seznam?

V současnosti ani historicky nemůžeme hovořit o tom, že by byl takový oficiální soupis platných právních předpisů pořízen. Pro nás jako pro občany, kteří jsme vázáni právem, protože neznalost práva neomlouvá, my v podstatě oficiálně nevíme, co máme dodržovat, je takový soupis mnohem potřebnější.

Jak složité pro právníka a tím spíše pro průměrného občana je zorientovat se, jaké předpisy pro něj platí?

Jediné praktické řešení by byl soupis seznamu platných právních předpisů. V některých zemích to probíhá pravidelně, kdy je vydán seznam právních předpisů platných v tom daném roce.

Nabízí se otázka, jestli už při zavádění nových norem nepamatovat na to, že by tu měl být samočistící mechanismus. Že ten předpis může za určitou dobu pozbýt na aktuálnosti?

Systém tvorby právních předpisů je doposavad vymezen pouze legislativními pravidly, což je usnesení vlády. To, co zmiňujete, systém pravidelného pročišťování, na zákonné úrovni nastaven není. A je otázka, zda by si to nezasloužilo včlenit do nové připravované jednotné zákonné úpravy publikace a tvorby právních předpisů. Existuje fenomén takzvané tzv. sunset legislation, předpisů vydávaných na dobu určitou. Pro konkrétní příklad nemusíme chodit daleko, je jím například pandemický zákon. Možná v budoucnu by stálo za zamyšlení zvážit koncepci, kdy by v určitých jasně vymezených případech, kde to je předvídatelné, by ty předpisy byly primárně vydávány na dobu určitou. Ale vidíme na příkladu pandemického zákona, že prodlužování platnosti může vést k problémům.  

Je dobře, že nové předpisy až na výjimky mohou vstupovat v účinnost jen dvakrát v roce?

Obecně ano, úmysl zákonodárce byl zvýšit právní jistotu a povědomí občanů o tom, kdy mohou očekávat vlnu nových právních předpisů. Je otázka, zda je v praxi pro občany vhodnější mít plynulý přísun nově účinných předpisů, nebo naopak dvě zásadní vlny tsunami k začátku a polovině roku. To lze hodnotit až s odstupem. Primárně by ale do budoucna především mělo být co nejvíce redukováno množství nových předpisů a zejména jejich rozsah.

Na seminář ARGUMENTACE V PRÁVU A AKTUÁLNÍ ZDROJE PRÁVA, který se koná v pátek 16. 12. 2022 od 9 do 15 hod, se můžete přihlásit ZDE.